موضوع «پرداخت‌های غیرقانونی» یا به عبارت بهتر «پرداخت‌های غیر عادلانه» که به‌عنوان پرداخت‌های «نامتعارف یا غیر متعارف» مشهور و بتازگی نقل مجالس شده است، ریشه در خلأهای قانونی و استفاده نابجا از قانون دارد. در واقع با خنجر قوانین و مقررات بر تنه درخت قانون، شعار زنده باد قانون نوشته شد.در متن پیش رو با بررسی و آسیب شناسی قوانین و مقررات سعی شده است علل وجود حقوقهای بیش از حد و ناعادلانه در دستگاه‌های اجرایی کشور بررسی و راهکارهای حل مشکل پدید آمده تبیین شود.
قانون مدیریت خدمات کشوری یا خم رنگرزی؟
به عقیده برخی از محققان و کارشناسان حقوقی و صاحبنظران نظام‌های اداری و استخدامی، قانون مدیریت خدمات کشوری حاوی برخی تناقض ها، ابهام هاو ایرادات است. تضاد بین احکام و مواد این قانون باعث برداشت‌ها و تفاسیر متفاوت می‌شود تا حدی که با اندکی تأمل و دقت، برای یک موضوع خاص احکام متفاوتی را می‌توان استخراج کرد. این نقیصه قانونی (صرفنظر از منشأ آن که لایحه دولت بوده یا عدم کارشناسی قانونگذار)، نه تنها دولت را در بخش اداری و استخدامی و پرداخت حقوق با مشکل مواجه ساخته است، بلکه یکی از دلایل پرداخت حقوقهای ناعادلانه است. امیدواریم دولت با پرهیز از در خواست تمدید این قانون، با کمک نیروهای انسانی متعهد و متخصص خود از همه دستگاه‌ها، لایحه جامع و کاملی با عنوانی جدید و رسا که همه مقررات استخدامی و پرداخت شاغلین و بازنشستگان و... را دربر داشته باشد، برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه کند تا از این طریق مسائل و مشکلات نظام پرداخت کارکنان نیز رفع شود.
نظام‌های استخدامی و پرداخت متعدد و متفاوت!
پاسخ به این سؤال که آیا از اساس ایجاد نظام هماهنگ پرداخت برای کارکنان همه دستگاه‌های اجرایی، مفید و منطقی است، نیازبه بررسی‌های جداگانه دارد، اما اگر منظور از کلمه «هماهنگ» تشابه و تساوی پرداخت نباشد، بلکه مقصود، تناظر عوامل و اقلام محاسبه امتیازات شغل و شاغل باشد، در این صورت ایجاد نظام پرداخت هماهنگ ، اقدامی مثبت تلقی می‌شود و می‌تواند از مسابقه بی‌امان دستگاه‌ها با یکدیگر در کسب حقوقهای ناعادلانه جلوگیری کند.
در حال حاضر حقوق کارکنان دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری، اعم از رسمی، پیمانی، قراردادی (معین و مشخص) و کارگری- بر اساس یکی از قوانین زیر پرداخت می‌شود:
الف- قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386
ب- قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب سال 1370
ج- قوانین خاص، (مثل قوانین استخدامی ناجا ، وزارت اطلاعات و شرکت‌های تابعه وزارت سابق معادن و فلزات - و...)
د- قانون کار و تأمین اجتماعی
بنابراین با توجه به تعدد قوانین استخدامی و نظام‌های پرداخت حقوق در کشور، وجود «تفاوت» در حقوق و مزایای کارکنان دستگاه‌های اجرایی و درنتیجه نبود تعادل در میزان حقوق و مزایا امری طبیعی محسوب می‌شود البته به دلیل آنکه در ماده(76) قانون مدیریت خدمات کشوری که مؤخر بر قوانین استخدامی دیگر به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، حداقل و حداکثر حقوق و مزایای «مستمر» شاغلین و بازنشستگان و وظیفه بگیران مشمول قوانین یادشده، هر سال با پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به تصویب هیأت وزیران می‌رسد، بنابراین در دو سوی حداقل و حداکثر حقوق کارکنان دستگاه‌های اجرایی، (که مقدار حداکثر آن توسط دولت هفت برابر حداقل تعیین شده است)، بین کارکنان تفاوتی وجود ندارد، بنابراین افزایش دریافتی بیش از حداکثر تعیین شده توسط بعضی از مدیران، ممکن است ناشی از دریافتی‌های «غیرمستمر» آنها باشد! - زیرا به موجب ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری محدودیت هفت برابر حداقل حقوق ، فقط در خصوص مزایای «مستمر» کارکنان تجویز شده است و هیأت وزیران در مورد تعیین مقدار مزایای «غیر مستمر» محدودیت قانونی ندارد. به هر حال این خلأ قانونی (بجا یانابجا) ممکن است یکی از علل دریافت به اصطلاح حقوقهای نجومی بعضی از مدیران باشد.
تعدد مراکز تصمیم‌گیری در مورد حقوق و مزایا
- یکی دیگر از منافذ آسیب رسان به تعادل حقوق و مزایا و ایجاد حقوقهای غیر منصفانه و ناعادلانه، وجود تعدد مراجع تصمیم‌گیری نسبت به حقوق و مزایا نظیر: هیأت امنای دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی - و مجامع عمومی شرکت‌های دولتی و... است که می‌توانند به طور مستقل حقوق و مزایا تعیین کنند، با این وصف وجود تفاوت درحداکثرها و ناتوانی در انجام نظارتها ، امری طبیعی است.
مجوزهای درد سر ساز
مجلس شورای اسلامی در بسیاری از قوانین نظیر: قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت... (ماده 6) - قانون برنامه پنجم توسعه... (ماده 50) – قانون بودجه سال 1392 (بندهای 118 و 122) به هیأت وزیران اجازه داده است که ضریب حقوق کارکنان وفوق‌‌العاده‌‌های فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری را تعیین کند. بنابراین در بعضی از موارد، افزایش‌های مزایا، توسط قانونگذار اجازه داده شده است و متوجه ساختن همه تقصیرها به دولت صحیح نیست.
وابستگی حداکثر حقوق به حداقل نکته مثبتی است
در قوانین مربوط به حقوق و مزایا و مصوبات هیأت وزیران که مبتنی بر مجوزهای قانونی صادر شده‌اند دو نکته مثبت نیز وجود دارد: دادن اختیار تعیین حداکثر و حداقل حقوق به دولت این امکان را فراهم می‌کند که در صورت لزوم برحسب ضرورتهای سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، بتوان بدون تشریفات طولانی قانونگذاری، ارقام تعیین شده قبلی را اصلاح کرد.
به علاوه چنانچه دولت بخواهد هرگونه افزایشی در حداکثر حقوق اعمال کند ناگزیر است حداقل ها را نیز افزایش دهد. وابستگی تعیین حداکثر حقوق به حداقل آن، به جریان متعادل درآمدها و ثروت در کشور و پیشگیری از ایجاد فاصله بیشتر فقر و غنا کمک خواهد کرد.
رطب خورده منع رطب چون کند؟
با توجه به آنکه در بندهای 9 و 10 و 12 اصل سوم و اصل چهل و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به لزوم رفع تبعیض، ایجاد تعادل و تنظیم در آمد بین اغنیا و فقرا، نبود تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه‌های خاص، تأکید شده است، بنابراین جریان متعادل درآمدهای کارکنان در صورتی تحقق می‌یابد که نخست: اجرا و نظارت بر اجرای مقررات به طور صحیح به‌عمل آید، دوم: ناظران دستگاه‌های نظارتی نظیر مجلس، قوه قضائیه، دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور و مقامات اجرایی، در این موضوع ذی نفع نباشند، چرا که اگر میزان و معیار متعارف حقوق، حقوق این مقام‌ها باشد مصداق این مثل معروف که برگرفته از حدیث نبوی است خواهند شد که رطب خورده منع رطب چون کند؟ در این صورت وجود انگیزه جدی برای اصلاح نواقص گذشته بسختی قابل پذیرش است.
ضرایب حقوق متعدد؟
- از آسیب شناسی مواد قانونی مرتبط با تعیین حداقل و حداکثر و تعیین ضرایب حقوق کارکنان نظیر ماده (50) برنامه پنجم وماده (125) قانون مدیریت خدمات کشوری، نتایج زیر حاصل می‌شود:
1- سیر تحول قوانین مختلف راجع به موضوع مورد بحث، حاکی از تغییر نگرش نمایندگان ادوار مختلف مجلس قانونگذاری نسبت به «حداکثر حقوق» و نیز «ضریب حقوق» کارکنان است.
2- در قوانین قبلی نظیر: قانون حداکثر و حداقل حقوق مستخدمین شاغل و بازنشسته... مصوب شورای انقلاب و اصلاحات آن - همچنین ماده (76) قانون مدیریت خدمات کشوری - و ماده (125) قانون برنامه پنجم توسعه... - و قانون تسری افزایش ضریب حقوق کارکنان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت... به قضات و اعضای هیأت علمی مصوب سال 1374 - نظر قانونگذار بر تعیین عدد و مبلغ ثابتی برای ضریب حقوق کارکنان بود ، ولی بتدریج بر اثر چانه زنی اقشار خاص (نظیر اعضای هیأت علمی به عنوان اشخاص ذی‌نفع که فارغ از دغدغه ممنوعیت داشتن دو شغل همزمان، گاهی در مراجع تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی کشور دخالت دارند)، قانونگذار به تعدد و تفاوت در ضریب حقوق متمایل شد، در حالی که فلسفه وجودی ضریب حقوق یکسان، افزایش حقوق سالانه همه کارکنان کشور متناسب با تورم و میزان افزایش قیمت کالاها است.
به عقیده کارشناسان اگر عدد یا مبلغ ضریب حقوق کارکنان واقعی و به اندازه تورم باشد، بیشتر مشکلات و مفاسد اداری استخدامی در بخش پرداخت حل خواهد شد، در این صورت نیازی به وضع بسیاری از فوق‌العاده‌ها و مزایای غیر مستمر برای جبران کاهش دریافتی کارکنان و مقامات نخواهد بود.
3-ام الفساد اداری تعیین ضریب غیر واقعی برای حقوق و نبود تناسب و اندازه آن با تورم است، که باعث می‌شود تا اثرات اقتصاد ربوی نظیر برهم خوردن دخل و خرج و معیشت کارکنان، به صورت پنهانی بر زندگی آنها نقش بندد و در نتیجه باعث فساد و میل به انجام تخلفات احتمالی برا ی جبران سختی معیشت آنها شود .
مسئولیت در ابتدا متوجه دولت نیست
جریان تغییر نگرش مجلس در مورد ضریب حقوق تا آنجا پیش رفت که مجلس شورای اسلامی در بند «122» قانون بودجه سال 1392، به صراحت اختیار تعیین سقف افزایش حقوق و مزایا و سایر پرداختی‌های نقدی و غیرنقدی شرکت‌های دولتی و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی، بانک‌ها و بیمه‌ها را به دولت واگذار و دولت نیز حسب مصالح و شرایط بازار کار در مورد افزایش مزایا مصوباتی صادر کرد. بنابراین مسئولیت پرداخت یا دریافت‌های حقوقهای غیرعادلانه در مرحله نخست، متوجه دولت و دستگاه‌های اجرایی نیست و متأسفانه به تنه درخت قانون، ابتدا توسط خود قانونگذار آسیب رسیده است.
کلمه «غیرمتعارف» را به‌کار نبریم
موضوع مهمی که لازم به تذکر است، استفاده از واژه «حقو ق‌های غیر متعارف» در رسانه‌هاست که خود باعث مفسده دیگری است. به نظر می‌رسد بعضی آگاهانه و بعضی ناآگاهانه با جعل و رسانه‌ای کردن واژه «نامتعارف» در میزان حقوقهای غیر عادلانه تشکیک مفهومی ایجاد می‌کنند تا از طوفان اعتراض مردم در امان بمانند. اصولاً در هیچ یک از قوانین و مقررات تعریفی از اصطلاح «غیر متعارف یا نا متعارف» به عمل نیامده است تا معنا و مفهوم آن مشخص باشد و از بروز تفاسیر متفاوت در مورد آن ممانعت کند. تفاوت برداشت در «حداکثر حقوق» یا «حقوق متعارف» باعث لوث شدن اهمیت آن و سردرگمی ذهنی می‌شود. بنابراین بهتر است از واژه‌ها و اصطلاحات دیگر نظیر «حقوقهای نجومی» - «ناعادلانه» و «نامتعادل» استفاده شود.
پیشنهاد و راهکار حل مشکل بی‌عدالتی درنظام پرداخت نیروی انسانی دستگاه‌های اجرایی
برای حل مشکل به وجود آمده، راهکارهای زیر پیشنهاد می‌شود:
الف)- باتوجه به وابستگی ارقام حداکثر به حداقل حقوق در حال حاضر، چنانچه رقم حداقل افزایش یابد، به طور خودکار رقم حداکثر نیز افزایش پیدا می‌کند
ب)- تعیین ضریب حقوق مطابق با اندازه واقعی تورم
ج) - پرهیز از به‌کارگیری واژه‌های تبلیغی، انحرافی و بی‌تأثیر در تعیین ضریب حقوق و اعلام آن، نظیر«تورم نقطه به نقطه» - «میانگین تورم» ونظایر آن
د) – شفاف‌سازی مقررات از طریق اصلاح ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری و اضافه شدن عبارت«مزایای غیر مستمر»پس از «مستمر» در آن – و در عوض برای ترمیم کاهش شدید حقوق و مزایا افزایش عدد یا مبلغ حداکثر حقوق متناسب با مسئولیت‌ها، حساسیت و بازدهی شغلی (مثلاً تعیین 10یا 12 برابر حداقل برای حد اکثر) – و نیز حذف اختیار وضع فوق‌العاده‌های صوری برای دولت و مراجع دیگر.
ه) –الزام به درج همه عوامل پرداخت حقوق و مزایای همه کارکنان و مدیران در فیش حقوقی آنها و مشروط کردن پرداخت‌ها به درج در فیش حقوقی و کنترل آن توسط ذی‌حسابان و مراجع نظارتی
و) – عادلانه‌ترین راه حل: افزایش حداقل‌هاست (کف دریافتی کارکنان) – با این وصف به دلیل وابستگی حداکثر به حداقل، به طور خودکار حداکثرها نیز افزایش یافته و مشکل زیاده‌خواهی بعضی از مدیران ان‌شاءالله رفع شود.
ز)- اما اساسی‌ترین راه حل: رفع تبعیضات ناروا، منع شده در قانون اساسی از طریق وضع مقررات مشابه و هماهنگ پرداخت برای همه دستگاه‌ها اعم از دولتی، عمومی، قضایی، نظارتی، نمایندگان مجلس و... است - (منظور از نظام هماهنگ، تساوی در پرداخت نیست، تشابه ضوابط و مقررات است) – در غیر این صورت مسابقه بین مدیران و مقامات دستگاه‌ها برای داشتن موقعیت اداری و مالی مشابه یکدیگر – و نیز انتقال آثار فشار افکار عمومی و حساسیت دستگاه‌های نظارتی به مدیران میانی و اقشار ضعیف کارمندی برای ایجاد نارضایتی و اخلال در امرپیگیری تخلفات ، امری اجتناب‌ناپذیر خواهد بود، همچنانکه ترکش‌های انفجار اطلاعات مربوط به حقوق‌های‌های نجومی، در ظاهر بعضی از کارکنان و مدیران عادی را گرفته و حقوق سال جدید آنها به جای افزایش، کاهش داشته است.
ح) – مهم‌تر از همه تدوین «منشور مدیران نظام» یا «شرایط عمومی تصدی پست‌های مدیریتی نظام جمهوری اسلامی ایران» که در آن بسیاری از فعالیت‌های مغایر مصلحت نظام مقدس جمهوری اسلامی و هرگونه اشتغال همزمان در مراکز حکومتی و غیر حاکمیتی، بهره‌برداری شخصی و خویشاوندی تصمیمات مراجع تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی (رانت اطلاعاتی) منع شده باشد.