ایرادهای کارشناسان به لایحه «قانون انتشار رسانه‌ها»
سایه‌ر وشن‌های یک نظامنامه حقوقی برای مطبوعات
فرناز قلعه دار
دو سال قبل در چنین روزهایی دکتر حسن روحانی در نشست مطبوعاتی خود با اصحاب رسانه درپاسخ به نگرانی آنها نسبت به سرنوشت انجمن صنفی و اصلاح قانون مطبوعات گفت: «نگران نباشید. دولت به فکر تهیه لایحه در این باره است. ما قول‌هایی که به مردم، انجمن‌ها و اصناف داده‌ایم را از یاد نخواهیم برد.» پس از سخنان رئیس جمهوری، معاونت مطبوعاتی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی متن پیش‌نویس این لایحه را تهیه و برای نظرسنجی از کارشناسان و حقوقدانان و صاحب نظران آن را روی سایت معاونت منتشر کرد. اما فقط چند روز پس از انتشار، موجی از انتقادها روانه تهیه‌کنندگان این متن شد. به گونه‌ای که مسئولان امر تصمیم گرفتند با اصلاح و بازنگری در آن، متن جدیدی را تهیه و برای بررسی در کمیسیون فرهنگی دولت ارائه نمایند. بدین ترتیب پس از گذشت حدود دو سال از این ماجرا همزمان با روز خبرنگار وزیرفرهنگ وارشاداسلامی از آماده شدن این لایحه به نام لایحه انتشار قانون رسانه‌ها و ارسال و بررسی آن در کمیسیون فرهنگی خبر داد.همزمان با اعلام این خبر عده‌ای از کارشناسان که متن اخیر را مطالعه و با نسخه قبلی مقایسه کرده بودند بار دیگر از وجود مشکلات حقوقی، تخصصی و مفهومی در آن خبر داده و به نوعی این نسخه را نیز دارای همان اشکالات عمده قبلی دانستند. تا حدی که برخی از صاحب نظران این متن را قیچی برنده‌ای دانستند که به قصد گردن زدن رسانه‌ها تیز شده است. دراین میان حسین انتظامی – معاون مطبوعاتی وزیرفرهنگ وارشاداسلامی- این لایحه را گامی مثبت برای رفع خلأهای موجود در قانون مطبوعات فعلی و حافظ حقوق مطبوعات و دسترسی آزاد به اطلاعات دانسته است هر چند خودش نیز معتقد است که در این راه موانع فرهنگی وجود دارد که باید رفع شود. برخی کارشناسان با ابراز گلایه از مسئولان فرهنگ وارشاداسلامی و دولت که برای تدوین این لایحه نظر آنها را جویا نشدند مشکلات این لایحه را ناشی از همین امر دانستند. برهمین اساس نظر چندتن از کارشناسان حقوقی و مطبوعاتی را جویا شدیم.
دکتر محمدمهدی فرقانی – استاد علوم ارتباطات- درباره لایحه مطبوعاتی دولت به «ایران» گفت: متأسفانه من این لایحه را ندیدم و در جریان تهیه و اصلاح آن نبودم چرا که کسی از بنده برای مشارکت در این امر دعوت نکرد. اما در نظر دارم به محض بازگشایی سال تحصیلی این لایحه را در دانشگاه علوم ارتباطات دانشگاه علامه طباطبایی به نقد و بررسی بگذاریم.
دکتر باقر انصاری – حقوقدان- نیز در همین رابطه گفت: سال گذشته پیش‌نویس این لایحه از دفتر مطالعات رسانه‌ها برای بنده ارسال شد و با وجود اینکه وقت بسیاری صرف مطالعه و بررسی آن کرده و بیش از چهل پنجاه نکته از بدو تا ختم در آن اشکال‌گیری کردم و برایشان فرستادم اما هیچ ترتیب اثری داده نشد و این برایم عجیب و تأسف بار بود.
دکتر محمد علی وکیلی – نماینده مجلس شورای اسلامی – در گفت‌و‌گو با «ایران» این لایحه را رافع مشکلات قانون مطبوعات فعلی ندانسته و گفت: مهم‌ترین اشکال قانون مطبوعات فعلی این است که دستگاه‌های تنبیه‌کننده، هم عرض تعریف شده‌اند و این باعث می‌شود دستگاه‌ها همزمان کارآیی نداشته باشند و این امر ضریب امنیت را پایین می‌آورد.نکته دیگر اینکه دامنه و ترتب تنبیهات باید محدود شود. متأسفانه این لایحه فقط به لحاظ شکلی دستخوش تغییراتی شده است. به عنوان مثال تعلیق، جایگزین توقیف موقت شده است. در قانون مطبوعات فعلی موارد تعریفی از جرایم به نوعی سلیقه‌ای است. در حالی که در تنبیهاتی که منجر به جزای مهلک می‌شود مثل لغو پروانه یک رسانه یا حبس‌ها و توقیف‌های طولانی باید مصادیق جرم چنان احصا شود و تعریف‌ها چنان دقیق باشد که امکان اعمال سلیقه وجود نداشته باشد.اما در این لایحه نیز از واژه‌هایی استفاده شده که این امکان را فراهم آورده است. به عقیده من باید لغو پروانه یک رسانه فقط در موارد نادر یا موضوعاتی که به طور عینی در قانون اساسی ذکر شده انجام شود.
به گفته این عضو هیأت نظارت بر مطبوعات مشکل بعدی تشابه رویکرد این لایحه با رویکرد قانون مطبوعات فعلی است که تنبیه گرایانه و تعمیم گر است. اصل «فردیت» در مجازات که هم در آموزه‌های ما و هم در حقوق اساسی دنیا وجود دارد در قانون مطبوعات ما رعایت نشده است. لایحه فعلی باید این اصل را تغییر دهد. مسئولیت محتوای روزنامه طبق قانون مطبوعات بر عهده مدیر مسئول است. پس مسئولیت متوجه فرد است نه جامعه‌ای که این روزنامه را منتشر می‌کند اما بر اساس این قانون کل رسانه تنبیه می‌شوند. این خلاف اصول مسلم حقوق است. در بخش تنبیهات باید این رویکرد تغییر کند. دامنه تنبیهات باید محدود به مجازات فرد باشد و تنبیه عمومی را یا در قانون نباید داشته باشیم یا آن را محدود و معدود به مواردی کنیم که ماهیت رسانه مرتکب جرم شده باشد. اگر مدیر مسئول یک رسانه مرتکب جرم شد برای رسانه مدیر مسئول دیگری انتخاب کنند نه اینکه رسانه را توقیف کنند.
این عضو هیأت نظارت بر مطبوعات درباره اینکه اگر این لایحه با مشکلات موجود به مجلس برود نمایندگان چه اقدامی انجام خواهند داد گفت: «به طور حتم با اشکالاتی که بر شمردم مخالفت کرده و تلاش می‌کنیم ولو در شکل تبصره‌ای که ماهیت لایحه تغییر نکند اصلاحاتی را در آن ایجاد کنیم.»
بی تردید رسانه‌ها به عنوان رکن چهارم دموکراسی در هر کشوری نیازمند قانونی برای ساماندهی و حمایت از حق آزادی بیان هستند. قانونگذاری برای مطبوعات از حساسیت ویژه‌ای برخوردار است چرا که حقوق و آزادی رسانه‌ها امری مهم و کلیدی است که بدون آن دستیابی به حق‌های دیگر ممکن نیست. اما قانون مطبوعات در ایران همیشه و در هر برهه زمانی که تدوین و تصویب شد با اما و اگرها و اشکالاتی رو به رو بود و حالا پس از پنج بار اصلاح و تصویب این قانون تصورها بر این بود که لایحه انتشار قانون مطبوعات فعلی بتواند رافع مشکلات قبلی باشد اما نظر کارشناسان مؤید این امر نیست.
دکتر سید محمد هاشمی- حقوقدان و استاد دانشگاه شهید بهشتی – بانگاهی حقوقی به برخی مواد این لایحه آن را ناقض حق آزادی بیان دانسته و می‌گوید: وقتی قرار است قانونی منتشر شود باید دقت کافی داشت. در کشور ما برای ورود به کارهای منطقی، متأسفانه ناشیگری زیادی رخ می‌دهد. به عنوان مثال در ماده اول این متن، رسانه تعریف شده اما بلافاصله تبصره‌ای به آن اضافه شده و شبکه‌های ملی و صدا و سیما را مستثنی دانسته است. این مصداق بارز نقض آزادی است. وی در ادامه به‌بند 5 ماده 20 این متن اشاره کرد و گفت: این بند به جرایمی نظیر اهانت صریح به دین مبین اسلام و مقدسات و سایر ادیان شناخته در قانون اساسی و بنیانگذار جمهوری اسلامی و رهبر معظم انقلاب و مراجع مسلم تقلید اشاره کرده است. بنده به عنوان یک شهروند می‌گویم اخص کردن عناوین در اهانت، دون منزلت انسانی است و مفهوم مخالفش این می‌شود که اهانت به اشخاص دیگر آزاد است. این در حالی است که قرآن کریم می‌فرماید: حتی به کسانی که خدا را قبول ندارند هم نباید اهانت و فحاشی کرد پس این با منطق آزادی بیان سازگاری ندارد.
این حقوقدان از دیگر اشکالات این متن را بند 13 ماده 20 دانست که انتشار مطلب علیه قانون اساسی به منظور متزلزل و بی‌اعتبار کردن آن را، جرم دانسته است. در حالی که این امر جلوی آزادی بیان را می‌گیرد یعنی هیچ‌کس حق انتقاد ندارد در صورتی که هر قانونی محل انتقاد است. این عبارت پردازی‌ها موضعگیری‌هایی است که حالت استیلایی دارد و با آزادی رسانه سازگاری ندارد.
از سوی دیگر بند 3 ماده 52 به نوعی حق نقد درباره حکومت را از رسانه‌ها سلب کرده است. در حالی که میراث دینی متعددی از جمله نهج البلاغه داریم که حضرت علی(ع) به صراحت در آن فرموده است از من انتقاد کنید. وی همچنین ماده 8 این لایحه را نیز دارای اشکال دانست و گفت: «این ماده سازمان صنفی نظام رسانه‌ای را سازمانی غیردولتی و غیرانتفاعی و دارای شخصیت حقوقی مستقل دانسته است اما وقتی می‌بینیم بیشتراعضای این سازمان همه افراد حکومتی و دولتی مانند وزیرفرهنگ وارشاداسلامی هستند پس چگونه این سازمان را غیرحکومتی بدانیم؟» البته این نکته‌ای است که محمد علی وکیلی – نماینده مردم تهران در مجلس - نیز بر آن تأکید کرده و گفت: «ساختار هیأت نظارت بر مطبوعات در قانون فعلی، دولتی و حکومتی است. این هیأت اگر می‌خواهد هیأتی مرجع و مرضی الطرفین در نظارت بر رسانه‌ها باشد باید بین تعداد نمایندگان صنوف و افراد حاکمیتی تعادل برقرار باشد. در ترکیب 7 نفره فعلی یک نماینده از مدیران مسئول و یک نماینده از مجلس تعیین شده است و بقیه اعضا ، رسماً نمایندگان انتصابی دستگاه‌های حاکمیتی و دولتی هستند که این باعث سوءظن جامعه می‌شود. از طرفی بخشی از وظایف نظارتی بر رسانه‌ها باید به صنوف واگذار شود. به عبارتی لزومی ندارد برای هر مرحله‌ای از جرم یابی، دادگاه را مرجع قرار دهیم. می‌توانیم یک هیأت تخلفات صنفی در لایحه پیش‌بینی کنیم و این شورای حل اختلاف صنفی به عنوان مرجع به برخی جرایم رسیدگی کند که حتماً نیز باید از سوی خود صنف تعیین شود.»
دکتر باقر انصاری – حقوقدان – نیز ضمن برشمردن اشکالات حقوقی و مفهومی این لایحه گفت: «در بحث قانون‌نویسی و تولید یک سند و مقرره اصلی‌ترین بحث اهداف و ضرورت‌های این سند است که بدانیم اصلاً چه می‌خواهیم و چرا می‌خواهیم؟ در این کار چنین موضوعی دیده نشده است حتی مقدمه‌ای هم برایش ننوشته‌اند که به چه منظور چنین متن و لایحه‌ای نوشته شده است. اما نکته مهم اینکه بحث رسانه و آزادی بیان اهمیت بنیادی دارد و یک حق کلیدی است. بنده بشدت معتقدم اگر این کنترل و نظارت‌ها در حوزه آزادی بیان کمتر بود امروز این همه دغدغه برای مبارزه با فساد نداشتیم. این حقوقدان گفت: نخستین ابزاری که در حوزه نظام رسانه‌ای نیاز داریم تصریح یک سری آزادی‌های رسانه‌ای هم برای روزنامه نگاران و هم برای اشخاص حقوقی است. بحث دسترسی به اطلاعات امروزه در جهان اهمیت بسیاری پیدا کرده و در قوانین مطبوعات کشورهای مختلف در فصل مربوطه چند ماده به آن اختصاص داده شده است.» وی در ادامه گفت: «در این لایحه در بخش عنوان تخلفات جرایم موردی به عنوان افترا به نهاد‌ها و دستگاه‌ها آمده است در حالی که بنده بررسی کردم و دیدم در بیش از 90 درصد کشورها در حال حاضر اصلاً اقامه دعوای دستگاه‌های دولتی علیه رسانه‌ها امکان ندارد. متأسفانه ما تنها کشوری هستیم که نظام صدور امتیاز هنوز در آن پابرجاست. در حالی که در دنیا این قانون در قرن 17 و 18 منسوخ شد و در این زمینه ما باید اصلاحاتی انجام می‌دادیم.»
به عقیده کارشناسان یکی دیگر از مشکلات این لایحه بحث نظام مجوز امتیاز به فعالیت در فضای مجازی است که بواقع نه عملی است نه به لحاظ حقوقی قابل دفاع. در چند سال اخیر فعالیت در فضای مجازی تنها فرصتی است که در این حوزه فراهم شده و می‌توان بدون مجوز به شکل عمومی صحبت کرد و دولت هم کم و بیش این فضا را کنترل می‌کند پس نیازی نیست وزارت فرهنگ وارشاداسلامی وضع را بدتر کند. انصاری گفت: «نکته مهم‌تر قوانینی است که در کشورهای دیگر به عنوان قوانین سپر از آنها یاد می‌شود. آنها معتقدند که منتقد مجرم نیست، بنابراین قوانینی وضع کرده‌اند که از منتقدان، افشاگران، منابع خبری و روزنامه نگاران حمایت می‌کند تا دولت و مقام‌های دیگر نتوانند علیه آنها اقدام کیفری انجام دهند. از نظر من این لایحه، سنتی با رویکرد اقتدارگرایانه و ایرادهای قانونی فاحش و غیر قابل اجرا و غیرعملی است؛ به عنوان مثال ما نمی‌توانیم عنوان انتشار را برای همه رسانه‌ها استفاده کنیم. در این تعریف رسانه را هر وسیله ارتباط جمعی که انتشار یابد عنوان کرده است در حالی که این اطلاعات و پیام است که منتشر می‌شود نه وسیله.» نکته دیگری که دکتر انصاری در این لایحه به آن اشاره کرد ماده 17بود که می‌گوید: «اگر کسی از حق پاسخ در مطبوعات استفاده کرد، نافی اختیار فرد در شکایت به مراجع قضایی نیست در صورتی که هیچ جای دنیا چنین قانونی وجود ندارد. اگر شخصی از حق پاسخ استفاده کرد دیگر حق شکایت به دادگستری ندارد. وی در مجموع این لایحه را بسیار ضعیف و فاقد ارزش‌های کافی برای نقد دانست.»
دکتر کامبیز نوروزی – حقوقدان – نیز از دیگر منتقدان این لایحه بوده و شاکله آن را تنظیم شدن براساس اصل نبود آزادی رسانه‌ها دانست و گفت: «نخستین ایرادی که می‌توان به این متن گرفت این است که لایحه مورد نظر نمی‌داند بین رسانه چاپی و مطالبی که در محیط وب منتشر می‌شود تفاوت بسیار است و نمی‌توان ذیل یک قانون همه را باهم دید. براساس این تعریف حتی یک کانال تلگرامی هم شامل این قوانین می‌شود که اصلاً امکان پذیر نیست. این نشان دهنده نشناختن رسانه و گرایش اقتدار‌گرایی و تمامیت خواهی در فضای رسانه‌ای است.
در یک مقایسه باید گفت در قانون مطبوعات سال 64 موارد محدودیت مطبوعات 8 مورد بوده که در لایحه فعلی 17 مورد شده است. در قانون قبلی برای تخلفات، ضمانت اجرا وجود نداشت و باید به قانون مجازات اسلامی مراجعه می‌کردیم اما لایحه فعلی ضمانت اجرا گذاشته است. به عنوان مثال افترا به نهاد‌ها و ارگان‌ها یک جرم محال است و این غلط حقوقی است که در قوانین ما تکرار می‌شود.»
یا اینکه اعتقاد به اسلام یا ادیان شناخته شده در قانون اساسی را شرط لازم برای کسی دانسته که می‌خواهد امتیاز نشریه بگیرد. این مصداق بارز تفتیش عقاید است. قانون اساسی تفکیک قائل نشده است حق آزادی بیان جزو حقوق مطلق و غیرمشروط است.» دکتر نوروزی در ادامه گفت: بزرگترین حق روزنامه نگاران یعنی حق افشا نکردن منابع خبری نیز در این لایحه نقض شده است. این ماده می‌گوید: رسانه‌ها حق دارند از افشای منابع اطلاعات و اخبار خود اجتناب کنند مگر با دستور مقام قضایی. این یعنی حق نقض شده است، یعنی اگر منبع خبر را به مقام قضایی معرفی نکند با تشدید قرار و مجازات رو به رو می‌شود چون از امر مقام قضایی تخطی کرده است.بی تردید حمایت مطلق از منبع خبر منجر به مبارزه با فساد و گردش آزاد اطلاعات می‌شود و جزو مبانی حقوق مطبوعات است. کاهش حقوق مطبوعات و افزایش حدود مطبوعات که موجب تضییع حقوق رسانه و موجب تضعیف فضای رسانه‌های ملی در برابر رسانه‌های خارج از ایران می‌شود از دیگر اشکالات این لایحه عنوان شد.
وی همچنین ماده 13 لایحه فعلی و ماده 4 قانون مطبوعات را که اعمال سانسور را جرم تلقی کرده است نیازمند بازنگری دانست وگفت: صرف ذکر این ماده برای جلوگیری از اعمال فشار و سانسور کافی نیست و باید در قانون جدی به آن توجه کرد. متأسفانه بیشتر رسانه‌ها قربانی سانسور بوده‌اند اما تاکنون هیچ شکایتی در این زمینه ثبت نشده است و البته مجازاتش هم بسیار ناچیز است. اثبات این قبیل جرایم بسیار مشکل است چرا که درباره رسانه‌ها به گونه‌ای عمل نمی‌شود که روزنامه نگار یا رسانه بتواند با استناد به مدرک مستندی از آن شکایت کند اما همین موضوع ضرب و شتم خبرنگار را نیز می‌توان به نوعی اعمال سانسور تلقی کرد و باید در قانون بیاید.
اما در این میان دکتر حسن نمک دوست - روزنامه نگار- یکی از معدود افرادی بود که با نگاهی خوشبینانه به این لایحه سعی داشت نقاط مثبت آن را بیان کند. وی در حالی که معتقد بود این لایحه اشکالات فراوانی دارد گفت: می‌خواهم تلاش کنم خوشبینانه به این لایحه نگاه کنم. واقعیت این است که ما با یک نظام اندیشمندی که با فکر و برنامه این لایحه را نوشته باشند مواجه نیستیم. در واقع چون قانون قبلی مشکلات جدی ایجاد کرده و وزارت فرهنگ وارشاداسلامی نمی‌دانست چه کار کند پیشنهاد نوشتن این متن پیش‌نویس را به کارشناسانش داد. آنها نیز براساس بضاعتی که دارند همان قانون را برداشتند و کلماتی را بالا و پایین کردند تا بلکه بخشی از مسائل موجود را حل کنند.
وی در ادامه گفت: اما اگر از منظر دست اندرکاران وزارت فرهنگ وارشاداسلامی و دفتر مطالعات رسانه‌ها نگاه کنیم می‌گویند با تهیه این لایحه یک گام به جلو رفته‌ایم چرا که در اصلاحیه قانون سال 79 آمده است همه دست اندرکاران و هر کسی در کار انتشار محتوا دخالت داشته باشد اگر تخلف کند باید بیاید دادگاه. اما این لایحه، مجازات را فقط برای مدیر مسئول و صاحب امتیاز در نظر گرفته و برای روزنامه نگار حداقل مجازات را که در همین متن نیز آمده است، این یعنی او را از خطر دور کرده‌اند. اگر شرایطی را که روزنامه نگار را بدون اینکه هیأت منصفه‌ای در کار باشد و فقط خود قاضی او را محاکمه می‌کرد به یاد بیاوریم الان می‌توان گفت یک گام به جلو آمده‌ایم و از این نوع رویکردها در این متن زیاد است.
دکتر نمک دوست در ادامه گفت: «در ماده‌ای آمده است انتشار مطالب علیه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به منظور متزلزل و بی‌اعتبار کردن آن جرم است. در قانون فعلی این جمله وجود ندارد و آوردن این جمله از نظر نویسندگان متن گذاشتن یک سپر دفاعی حداقلی ایجاد می‌کند.
نکته مهم دیگر اینکه براساس قانون موجود اگر همه خبرگزاری‌ها مطلبی را بنویسند که اشتباه باشد و روزنامه یا خبرگزاری دیگری هم آن مطلب را استفاده کند آنها هم به جرم اشاعه کذب تحت پیگرد قانونی قرار می‌گیرند اما طبق این لایحه فقط منبع اول را باید مجازات کرد. بنده بعد از 39 سال روزنامه نگاری می‌گویم، روزنامه نگاران و حقوقدانان باید کمک کنند. اگر دولت و حکومت نمی‌تواند رسانه را تعریف کند حقوقدانان باید کمک کنند. روزنامه نگاران که بلد نیستند قانون بنویسند، وقتی می‌بینیم چنین متونی با این همه اشتباه منتشر می‌شود چرا حقوقدانان وارد نمی‌شوند.متأسفانه میزان مشارکت در مسائل اجتماعی و حقوقی در دانشگاه‌های حقوق و ارتباطات بسیار پایین است.»
در پایان می‌توان نتیجه گرفت که هر چند عزم دولت برای تهیه چنین لایحه‌ای قابل قدردانی است. اما اشکال اینجاست که این لایحه چندان با مقتضیات روز تناسب نداشته و از آنجا که فرصت برای تجدید نظر در قانون بسیار محدود است و هر چند سال یکبار دست می‌دهد باید این لایحه از پختگی و جامعیت لازم برخوردار باشد تا مصداق سقوط از چاله به چاه نباشد. به نظر می‌رسد از آنجا که این لایحه هنوز به مجلس فرستاده نشده است بنابراین دولت این فرصت را دارد تا با کمک جامعه نخبه رسانه‌ای اشکالات را برطرف کند و با کمی تأخیر البته نه تا حدی که مشمول مرور زمان شود لایحه کاملی را به مجلس بفرستد.